Vent'anni di legge, una bigenitorialità ancora a metà: cosa può fare (davvero) la Valle d'Aosta

Convegno: L’affido paritetico per garantire bigenitorialità e cogenitorialità. Relazione Andrea Manfrin

Buongiorno a tutti. Ringrazio il professor Valentini e l'Associazione Genitori Separati per la Tutela dei Minori (aps) per l'invito, e ringrazio chi mi ha preceduto per la qualità degli interventi che abbiamo ascoltato questa mattina.

Voglio iniziare con una premessa che considero un atto di onestà nei vostri confronti, prima ancora che politica. Quando ho proposto al professor Valentini di intervenire sul tema dell'allontanamento zero, mi è stato giustamente suggerito di virare su un tema diverso, più aderente allo spirito di questo convegno: cosa può fare concretamente una Regione come la nostra sul terreno della bigenitorialità. Ed è un suggerimento che condivido pienamente, perché mi costringe a dirvi subito, con chiarezza, qual è il limite del mio mandato e di quello di ogni consigliere regionale su questa materia.

Il limite di partenza

La disciplina dell'affido, della collocazione dei figli, i criteri con cui un giudice decide a chi affidare un minore quando la convivenza dei genitori finisce: tutto questo è materia di giurisdizione civile e di legislazione statale esclusiva. La Costituzione, all'articolo 117, la riserva allo Stato. Una Regione, per quanto a statuto speciale come la nostra, non può scrivere o riscrivere le regole sull'affido condiviso. Non posso, oggi, promettervi una legge regionale che cambi la prassi dei tribunali. Chi lo fa, sui territori, vi illude.

Lo dico perché credo che il problema che vivete voi, ogni giorno, non nasca da un vuoto normativo. La legge 54 del 2006 esiste, è chiara, ed è già una legge buona.

Il problema vero: una legge tradita nella prassi

Vent'anni fa il legislatore ha fatto una scelta netta: l'affido condiviso non doveva essere l'eccezione concessa a un genitore meritevole, ma la regola. Il principio di bigenitorialità — il diritto del figlio a mantenere un rapporto equilibrato e continuativo con entrambi i genitori — doveva diventare il cardine di ogni separazione.

Vent'anni dopo, sappiamo tutti come sono andate le cose. L'affido condiviso è diventato, nella stragrande maggioranza dei casi, una formula sulla carta, mentre nella sostanza si è consolidata una prassi di collocazione prevalente presso la madre, con il padre relegato al ruolo di genitore "del weekend". I dati nazionali parlano di una collocazione materna prevalente in oltre l'ottanta per cento dei casi, pur in presenza, formalmente, di affido condiviso. Una cultura professionale — non solo giudiziaria, ma anche dei servizi sociali e delle consulenze tecniche — si è sedimentata attorno a un modello che la legge avrebbe voluto superare.

È esattamente quello che Antonio Sonatore denunciava trent'anni fa, con un gesto che nessuno di noi vorrebbe mai dover ricordare in questi termini, ma che dobbiamo continuare a ricordare proprio perché quel problema, nella sostanza, non è scomparso. Non è più — o non è soltanto — un problema di norme assenti. È un problema di prassi.

Cosa può fare, davvero, la Valle d'Aosta

Ed è qui che la mia funzione di consigliere regionale, membro della Commissione Servizi Sociali, smette di essere un limite e diventa uno spazio d'azione concreto. Perché se è vero che non possiamo toccare il Codice civile, è altrettanto vero che la Regione governa direttamente alcune leve che incidono, nei fatti, sull'esito reale di ogni separazione.

La prima leva sono i servizi socio-assistenziali. Gli assistenti sociali territoriali e i consulenti tecnici d'ufficio non applicano la legge in astratto: la applicano attraverso relazioni, valutazioni, raccomandazioni che orientano in modo decisivo le decisioni dei tribunali. Una Regione che, attraverso l'Azienda USL e i servizi sociali territoriali, promuove protocolli operativi e linee guida formative orientate realmente alla bigenitorialità, può cambiare, nei fatti, l'esito di moltissimi procedimenti — senza toccare una virgola della legge nazionale.

La seconda leva è la qualità e l'indipendenza dei consulenti tecnici. Chiederò che la Giunta regionale valuti l'istituzione di un albo regionale di CTU e CTP specificamente formati sui principi dell'affido condiviso e della bigenitorialità, per rompere quell'autoreferenzialità che troppo spesso perpetua gli stessi automatismi valutativi, di relazione in relazione, di causa in causa.

La terza leva è la mediazione familiare come servizio pubblico realmente strutturato. La legge 54 prevede il ricorso alla mediazione familiare. Ma in moltissimi territori — e la nostra Regione, con la sua geografia di montagna e i suoi comuni isolati, lo sa bene — questo servizio resta sottodimensionato o, semplicemente, assente. Una mediazione familiare capillare, accessibile anche nelle valli più periferiche, riduce la conflittualità che alimenta poi le collocazioni sbilanciate. È un investimento che la Regione può fare, ed è un investimento che funziona.

La quarta leva, forse la meno discussa ma non meno determinante, sono le politiche abitative e di conciliazione. Un padre — o una madre — che non ha accesso a un alloggio adeguato vicino ai propri figli, o che non trova sostegni concreti per conciliare lavoro e tempo genitoriale, finisce per essere relegato a un ruolo marginale anche quando l'affido è formalmente condiviso. Su questo, edilizia residenziale pubblica e politiche del lavoro regionali possono e devono fare la loro parte, con criteri di accesso che tengano conto della condizione del genitore separato.
Un regolamento per dare regole alla fase amministrativa

Poco fa ho detto una cosa scomoda: la disciplina dell'affido è materia statale, e una Regione non può riscrivere le regole che applicano i tribunali. Lo confermo. Ma c'è un pezzo di questa storia che invece ci appartiene per intero, e che quasi nessuno ha mai guardato con attenzione. È il momento in cui il giudice, dopo aver deciso, affida il caso ai servizi sociali. Da quel momento in poi non siamo più nell'aula di un tribunale: siamo dentro un ufficio pubblico. E un ufficio pubblico, in Italia, ha delle regole. O almeno dovrebbe averle.

L'Associazione Genitori Separati per la Tutela dei Minori ha elaborato una proposta di regolamento che affronta esattamente questo punto. È un testo che, per quanto mi risulta, non è mai stato discusso in nessuna sede istituzionale. Vorrei usare questi minuti per spiegarvi perché, secondo me, merita di esserlo.

Il vuoto

Partiamo da un dato che chi è passato da questa esperienza conosce bene. Quando un genitore entra nel percorso dei servizi, spesso non sa chi sia il responsabile del suo caso. Non sa quanto durerà il percorso, né quali siano gli obiettivi. Non sa se può farsi accompagnare da un avvocato. Non sa cosa verrà scritto nella relazione che finirà sul tavolo del giudice, e a volte lo scopre solo quando è troppo tardi per contestarla.

Non lo dico per accusare gli operatori, che lavorano in condizioni difficili, con carichi pesanti e spesso con pochissimi strumenti. Lo dico perché è il risultato di un vuoto: la fase amministrativa dei casi di separazione e divorzio si svolge secondo prassi, non secondo regole scritte. E dove mancano le regole, resta la discrezionalità. Una discrezionalità che, quando riguarda il rapporto tra un padre, una madre e un figlio, pesa come poche altre cose nella vita di una persona.

Eppure la regola generale esiste da oltre trent'anni. La legge 241 del 1990 sul procedimento amministrativo vale per tutta la pubblica amministrazione: responsabile del procedimento, termini certi, partecipazione degli interessati, accesso agli atti, motivazione delle decisioni. In Valle d'Aosta abbiamo anche una nostra legge regionale in materia di procedimento e di accesso. Quello che manca è la traduzione di questi principi nel settore più delicato di tutti: quello dei minori e delle famiglie in crisi.

Cosa prevede la proposta, e perché è utile

Vi indico i benefici principali, senza entrare nel dettaglio dei ventiquattro articoli.

Primo: un volto e un nome. Ogni caso ha un responsabile del procedimento, nominato dal dirigente, che risponde dell'intero percorso. Se resta inerte, viene sostituito, e i tempi residui si dimezzano. Per una famiglia significa sapere a chi rivolgersi, e sapere che qualcuno ne risponde.
Secondo: un percorso concordato, non subìto. Prima di iniziare, il responsabile convoca le parti, che possono presentarsi con un legale, per definire insieme natura, modalità, tempi e obiettivi. Il percorso viene fissato in un programma o protocollo, che diventa la linea guida ufficiale del caso. Il genitore smette di essere un oggetto dell'intervento e diventa un soggetto che partecipa.

Terzo: tempi certi. Il procedimento ha un termine di avvio e un termine di conclusione, stabiliti con atto formale. Se l'ente sfora, è previsto un indennizzo di trenta euro al giorno fino a un massimo di duemila. Non è un'invenzione dell'associazione: è lo stesso meccanismo che la legge nazionale prevede già per i ritardi della pubblica amministrazione. Il regolamento lo porta semplicemente dove oggi non arriva.

Quarto: tracciabilità. Ogni incontro, compresi quelli con il minore, viene documentato con verbali dettagliati o videoregistrazioni, raccolti in un fascicolo e messi a disposizione di entrambi i genitori e dei loro legali. Questo è il cuore della proposta. Oggi, troppo spesso, tra ciò che accade in un colloquio e ciò che finisce in una relazione non c'è alcun modo di verificare la corrispondenza.

Quinto: separare i fatti dalle valutazioni. Il regolamento distingue con chiarezza tra la relazione, che espone in modo oggettivo fatti riferiti o osservati, e il parere, che deve avere natura tecnica e riportare le basi scientifiche su cui si fonda. Sembra una sottigliezza. Non lo è. È la differenza tra un documento che il giudice può verificare e uno che deve prendere sulla fiducia.

Sesto: accesso e ricorsi. Il diritto di accesso agli atti è garantito a chi ha un interesse diretto, concreto e attuale. Chi si vede respingere un'istanza riceve una motivazione, può presentare osservazioni entro dieci giorni e può ricorrere al giudice amministrativo. Sono tutele ordinarie per qualunque cittadino che chieda un permesso edilizio. Non si capisce perché non debbano valere per un genitore che chiede di vedere cosa si scrive su suo figlio.

Chi ci guadagna

Ci guadagnano i genitori, perché passano dall'incertezza alla conoscenza del percorso. Ci guadagnano i minori, perché un procedimento con tempi certi riduce l'attesa, e l'attesa, per un bambino conteso, è già di per sé un danno. E, lo dico con convinzione, ci guadagnano gli operatori. Un assistente sociale che lavora dentro regole chiare, con incontri documentati e un percorso concordato, è molto più tutelato di uno che lavora affidandosi alla propria discrezionalità e che domani può essere contestato su ogni parola. Le regole non sono un atto di sfiducia verso chi lavora nei servizi: sono una protezione anche per loro.

Infine ci guadagna l'istituzione. La fiducia dei cittadini nella pubblica amministrazione si costruisce con la trasparenza. E in questa materia, come sappiamo tutti in questa sala, la fiducia è stata messa a dura prova.

Come portarlo avanti

La proposta è costruita in modo da poter essere adottata anche da un singolo Consiglio comunale, e lascia aperta la strada di una legge regionale se si vuole uniformare la disciplina su tutto il territorio. È un'impostazione intelligente, perché consente di partire anche in piccolo.

Detto con franchezza, un testo di questo tipo va discusso, non approvato a scatola chiusa. Alcuni punti richiedono un confronto serio: penso in particolare alle modalità di registrazione degli incontri con i minori, che devono conciliare la trasparenza con la tutela del bambino, e al raccordo con l'autorità giudiziaria, che resta titolare delle decisioni. Ma sono esattamente le questioni che una commissione consiliare esiste per affrontare.
Per questo, accanto all'impegno che ho già preso sulla mediazione familiare e sulla formazione dei consulenti tecnici, mi impegno a chiedere che questa proposta venga esaminata in V Commissione, con l'audizione dell'associazione, dei servizi, dell'Ordine degli assistenti sociali e degli avvocati di famiglia. Perché se ne parli finalmente in una sede istituzionale, alla luce del sole.

Chiusura

Trent'anni fa Antonio Sonatore denunciava un sistema che non lasciava spazio a un padre. Oggi non posso promettervi di cambiare le sentenze. Ma posso battermi perché, una volta uscito dall'aula del tribunale, nessun genitore debba più entrare in un ufficio pubblico senza sapere quali sono le regole. Questo, almeno, è compito nostro.

 

Andrea Manfrin, consigliere regionale e membro Va Commissione Sanità