Due concetti distinti. La discrezionalità amministrativa e l'alta politica
Don Abbondio di fronte al Cardinale Federico Borromeo quando confessa spontaneamente “Il coraggio, uno, se non ce l’ha, mica se lo può dare” rappresenta molto bene il comportamento dei politici valdostani. Forti con i deboli e deboli con i forti. Parlo di politici che non si assumono le proprie responsabilità e si limitano a fare spallucce quando gli si presentano problemi facilmente risolvibili. Invece preferiscono delegare ai funzionari per evitare di doversi “sporcare le mani”. Dal cilindro del bonus sociale di conigli ne escono tanti, si può dire che don “Abbondino”. Al contrario i firmo ciò che dico e ci metto regolarmente la faccia. Cercherò di semplificare il discorso al massimo incentrandolo sul principio di equità sociale e dunque di giustizia che è cosa ben diversa dal “populismo”.
Gli ingredienti da considerare per un cocktail giuridico sull’argomento “Compensazione tra bollo auto 2020 e il Bonus sociale per il caro energia" sono i seguenti:
1) Il principio che le tasse si paghino è sacrosanto e quindi anche il bollo auto va pagato. Tuttavia ci sono delle circostanze che impediscono di farlo come ad esempio aver perso il lavoro o aver chiuso l’attività causa pandemia e comunque vivere attualmente in uno stato di bisogno da rischiare il distacco di luce e gas anche in virtù dell’abnorme aumento del costo energetico di certo non voluto da nessuno ma semplicemente subito
2) Per venire incontro a concrete difficoltà è stata emanata la Legge Regionale della Valle d’Aosta n. 21/2022 intitolata proprio “Misure urgenti in materia di contenimento dei costi energetici delle famiglie e a favore degli investimenti delle imprese”. Il contributo definito “BONUS ENERGIA” è nato quindi con condivisibili finalità sociali dichiarate per legge ed in questo ravviso un’opera meritoria.
3) Tuttavia la Regione Vda ha comunicato che opererà la compensazione delle somme erogate per il caro energia verso coloro che hanno un debito per mancato versamento delle tasse automobilistiche dovute per l’anno 2020 ma ciò finisce per danneggiare proprio le persone ha hanno più diritto al bonus sociale.
4) La compensazione tra il bollo auto 2020 e il bonus sociale viene giustificata dai funzionari con l’applicazione dell’art. 44, comma 1 della legge regionale n. 30/2009 (legge di bilancio n. 30/2009) che nel prevedere la “Regolazione contabile tra debiti e crediti” recita: “Qualora la Regione abbia, nei confronti del medesimo soggetto, un credito avente ad oggetto una somma di denaro e un debito avente ad oggetto il pagamento di contributi o l'assegnazione, ad altro titolo, di somme di denaro, entrambi liquidi ed esigibili, può essere disposta la compensazione legale dei debiti, ai sensi degli articoli 1241 e seguenti del codice civile, con conseguente regolazione contabile del pagamento dovuto dalla Regione mediante emissione di un titolo di spesa commutabile in ordinativo di incasso”.
5) La legge dispone dunque che la compensazione può non “deve” essere necessariamente disposta. Pertanto si rientra nel concetto di discrezionalità amministrativa.
6) Se una cosa si può fare o non fare, se si fa deve necessariamente esserci un responsabile che decide.
7) Ma chi ha deciso la compensazione? Il dirigente? Il funzionario? La Giunta della Valle d’Aosta?
8) La Giunta regionale ha emanato un atto politico, dando valenza sociale al bonus energia, che si pone in contrasto con la norma “discrezionale” sancita dalla legge (legge di bilancio n. 30/2009) che come abbiamo visto consente di scegliere se esercitare o meno la compensazione. La Regione ha dunque valorizzato con legge l’esistenza di una situazione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, riferita ad un bene della vita – cioè lo stato di bisogno del bonus sociale - oggetto della funzione svolta dall’Amministrazione. E’ dunque stato posto un vincolo giuridico all’esercizio del potere discrezionale. Pertanto il Governo regionale può anzi deve ordinare ai funzionari di erogare il Bonus Sociale immediatamente ai bisognosi.
9) Ai sensi dell’art. 7 del Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. 105/2010) e la sua interpretazione adeguatrice data dal Consiglio di Stato seguendo le indicazioni della sentenza della Corte costituzionale n. 81/2012 “Non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico”. Si parla dunque di discrezionalità politica concetto del tutto diverso dalla discrezionalità amministrativa. Le uniche limitazioni cui l’atto politico soggiace sono costituite dall’osservanza dei precetti costituzionali, la cui violazione può giustificare un sindacato della Corte costituzionale di legittimità sulle leggi e gli atti aventi forza di legge o in sede di conflitto di attribuzione su qualsivoglia atto lesivo di competenze costituzionalmente garantite” (Cons. Stato, V, n. n. 4502/2011). Ma chi avrebbe interesse a impugnare una legge regionale che assegna un bonus sociale? Nessuno! Secondo la decisione in commento, la citata sentenza n. 81/2012 ha offerto un’interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione dell’art. 7 del processo amministrativo. In particolare, secondo la pronuncia della Consulta, “Gli spazi della discrezionalità politica trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti dall’ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore predetermina canoni di legalità, ad essi la politica deve attenersi, in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di diritto; nella misura in cui l’ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un’azione di governo, è circoscritto da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l’esercizio, il rispetto di tali vincoli costituisce un requisito di legittimità e di validità dell’atto, sindacabile nelle sedi appropriate.”.
10) Cosa vuol dire discrezionalità: La discrezionalità è una delle modalità di atteggiarsi dell’esercizio del potere amministrativo. Si tratta di un potere pubblico ossia finalizzato alla cura di interessi pubblici, attribuito per legge ad enti che possono essere anche privati ed in tal caso vengono investiti da funzioni pubbliche.
La discrezionalità attiene agli atti e rappresenta il tema di indagine giudiziale ove si voglia censurare l’eccesso di potere, ossia il cattivo esercizio di potere rispetto alle finalità per le quali viene conferito. Tale vizio può essere rilevato negli atti di gestione ma anche negli atti politici cosiddetti di alta amministrazione. Insindacabili dal giudice ex art, 7 cpa (“non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico””) sono invece gli atti politici che attengono alla direzione suprema e generale dello Stato considerato nella sua unità e nelle sue istituzioni fondamentali (cfr. Corte Cost. 19.3.1993 n. 103).
11) Abbiamo dunque familiarizzato con alcuni concetti: a) Atti di gestione amministrativa; b) Atti politici di alta amministrazione; c) Atti politici (Gli atti eminentemente e squisitamente politici, liberi anche nella scelta dei fini, e quindi di amplissima discrezionalità, proprio per tale carattere rimangono fuori dalla sindacabilità giudiziale).
12) Escludendo il punto c) ovvero gli atti puramente politici, la discrezionalità (oggetto di impugnazione al Tar) può riguardare sia gli atti di gestione amministrativa che gli atti politici di alta amministrazione, entrambi passibili di sindacato giurisdizionale, seppur questi ultimi limitatamente ai canoni di ragionevolezza, coerenza e adeguatezza motivazionale (Così CdS, IV , 29.2.2016 n. 808 e TAR Lombardia-Milano, II, Sentenza 25.5.2020 n. 926: ”L’ampia discrezionalità di cui dispone l’Amministrazione nella pianificazione – che, peraltro, incide anche in ordine alla minor pregnanza del generale obbligo di motivazione – implica che le scelte di pianificazione sono soggette al sindacato di legittimità del giudice amministrativo solo nei limiti della verifica della loro manifesta irragionevolezza, illogicità ovvero arbitrarietà e senza poter procedere ad un esame del merito della scelta pianificatoria”).
13) Per concludere: come tutelare gli aventi diritti al bonus sociale? Facendo valere le proprie ragioni dinnanzi al TAR Valle d’Aosta. Infatti, sono pressoché certo che non vi sia un atto politico di alta amministrazione (di competenza della Giunta) per impartire istruzioni ai funzionari e dirigenti in ordine alla compensazione tra Bollo 2020 e Bonus sociale. Perché affermo questo? Perché è il tipico atteggiamento di chi fa il pesce in barile o il Don Abbondio di manzoniana memoria. Nessuno ha infatti rivendicato “politicamente” questo provvedimento e ne consegue che i funzionari si attivino per togliere le castagne dal fuoco ai politici che ancora una volta con una mano danno (il bonus sociale) e con l’altra prendono (i bolli 2020) venendo però vergognosamente meno alle premesse che loro stessi si erano dati con tanto di strombazzamento mediatico ovvero la finalità di risolvere i problemi ai bisognosi. Invece più hai bisogno più ti castigano. Chapeau!
14) Se non c’è un atto politico di alta amministrazione non può che esservi un atto di gestione amministrativa e quindi la decisione della struttura che ha deciso di compensare il Bonus sociale con il bollo auto 2020. Negli atti amministrativi, la discrezionalità può assumere diverse gradazioni fino ad estinguersi. Si distinguono, infatti, tradizionalmente, atti discrezionali, atti con discrezionalità tecnica e atti vincolati.
I primi sono contraddistinti da una facoltà di scelta concessa alla amministrazione di realizzare l’interesse pubblico e può determinarsi optando tra differenti modalità di intervento (relaizza l’interesse pubblico andare contro le finalità di una legge? Eccesso di potere?).
La discrezionalità tecnica, in quanto tale è più limitata della discrezionalità amministrativa poiché la stessa si esercita in un ambito circoscritto e rispondente a valutazioni scientifiche e tecniche (ma in questo caso quale sarebbe la valutazione degli “scienziati” nell’operare la compensazione?).
In ultimo vi sono gli atti in cui la discrezionalità è assente e sono appunto quelli vincolati, in cui alla p.a. viene rimesso esclusivamente l’acclaramento di presupposti oggettivi, da cui la legge fa discendere gli effetti che si manifestano con l’atto. In questo caso, dunque, è previsto una sorta di automatismo di risultato ed il vincolo è relativo sia alle modalità che al risultato provvedimentali, di cui l’ente è mero esecutore (ritengo che applicando la legge “comme il faut” e considerandola atto “vincolato, l’atto di gestione amministrativo che compensa il bollo auto 2020 con il bonus sociale sia abnorme o quantomeno viziato da eccesso di potere.
15) Pertanto la Giunta regionale si avvalga della clausola di cui all’art. 44 comma 1 (la Regione “può”) e fornisca l’interpretazione autentica ai funzionari per impedire una ingiusta ed errata compensazione tra le due poste di bilancio (bollo e Bonus sociale) aventi presupposti diversi e finalità agli antipodi.
Avv. Orlando Navarra
